8构筑生态文明制度体系

党的十九大中指出，治理生态环境需要制度和法治的保障，用制度和法律来调节经济与生态、人和自然的关系。在立法方面，尽快完善保护资源能源和环境治理的法律法规，对现有法律法规根据实际情况进行修订和补充，及时调整不合时宜的条款，在污染防治、循环节能、补偿、税收、功能区建设等方面加快地方性规章制度建设，推行最严格的环境准入标准与保护措施，清理与绿色发展相违背的规章制度，把绿色发展纳入法治之中。在执法方面，严格依法行政，强化对生态破坏、环境污染行为的处罚力度。对于破坏绿色发展的行为坚决严厉打击，铁腕执法，真正做到执法必严、违法必究。执法过程中，采取多部门联合行动、共同执法的方式，联合环保、水利、国土、林业、农业、税收等部门，加强与公检法机关的合作，及时高效快速地制止违法活动，打击犯罪行为。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。“加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择”。

但目前，我国生态文明建设中普遍存在生态文明制度建设缺乏总体设计和系统性，政策体系不完善等问题，制度缺失与缺陷并存的现象在地方层面尤其突出。推进生态文明建设并非一蹴而就，需要经历一个漫长的过程。因此需要有一个良好而规范的制度环境，形成硬约束长效机制。加强生态文明制度建设，构建一个以“习近平生态文明思想”为统领，产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，将为额济纳旗实现绿色发展提供制度保障。

8.1 健全生态文明制度

8.1.1 健全源头保护制度

严格的源头保护制度是构建完整的额济纳旗生态文明制度体系的重要组成部分。所谓源头保护制度，即是在源头上防止损害生态环境的行为，包括建立健全自然资源资产产权制度、用途管制和生态红线严控等若干制度。

（1）健全自然资源产权制度

依据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知（内政办发〔2016〕37 号）》及自治区政府安排，开展农村土地承包经营权确权登记，确地到户，统一颁证，形成土地承包经营权归属明晰、农牧民土地承包经营权的物权受到法律保护的产权制度。管理过程中，严格按照有关要求和规定程序办事，涉及土地权属调整的，要在充分尊重农民意愿和原有产权的基础上，根据土地利用规划、乡村和农田建设的需要，依法、合理调整土地权属，及时办理变更土地登记，保证农户相对集中使用土地，降低生产经营成本，促进农民增收。

在草地资源和林地经营权方面，以政府颁发的《草原证》和《林权证》为依据，明晰并保护持证人对草原和林地所享有的权利。

对尚未确权登记的水流、山岭、林草地、荒地等自然生态空间，尽快进行统一确权登记，建立完整的自然资源资产调查、评价和核算制度，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

（2）健全自然资源用途管制规则

对于农田集中区，应禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖沙、采矿、取土、堆放固体废弃垃圾或者进行其他破坏基本农田的活动，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；对于一般农田地区，主要作为耕地、园地、畜禽水产养殖和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地，规划期间不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但面积不能扩大，并且禁止占用区内土地进行非农建设，不得破坏、污染荒芜区内土地；对于牧业用地区土地，主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施，未经批准，严禁占用区内土地进行非牧业建设，严禁占用区内土地进行开垦、挖沙、取土等破坏草原植被的活动；对于风景旅游区土地，使用应当符合额旗风景旅游区规划，在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设。同时严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动；对于生态环境安全区土地，应以生态环境保护为主导用途，严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出；对于林业用地区土地，应主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施，未经批准，禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；

（3）健全生态红线保护制度

根据《内蒙古自治区人民政府关于自治区主体功能区规划的实施意见》（内政发〔2015〕18 号）和《额济纳旗主体功能区规划》，划定额济纳旗国土空间功能区划和环境功能区划，坚持科学论证、标准统一、民主决策，加强与国民经济和社会发展第十三个五年规划、城市规划和旅游规划等规划以及永久基本农田划定成果的协调，做好与上、下级规划的衔接。结合规划调整完善，推进城市开发边界、永久基本农田、生态红线、自然保护地划定，进一步完善土地用途和国土空间管制制度。

8.1.2健全生态损害补偿制度

生态损害补偿制度，指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。这是建设资源节约型、环境友好型社会，最终实现和谐社会目标的重要组成部分，也是我们建立生态补偿制度的出发点。

为进一步完善额济纳旗生态文明建设体系，健全全旗生态保护补偿机制，提出以下规划内容：

（1）推进建立自然资源资产负债表。

对森林、草原、湿地、荒漠、水流、耕地等自然生态空间和矿产等自然资源资产进行确权登记。在对全旗自然资源资产分布状况进行普查的基础上，研究探索确定生态底线，逐步推开森林、草原、土地、水资源、矿产和大气等六种自然资源资产负债表编制工作，建立自然资源资产数据库。从2019年起，进一步扩大审计范围，逐步建立起经常性、常态化的自然资源资产离任审计监督制度。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点，加快形成损害生态者付费的赔偿机制，制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、管辖划分、信息公开等管理办法。（由林业局、农牧局、水利局、国土局、环保局、统计局负责）

（2）建立稳定投入机制。

进一步完善全旗国家重点生态功能区财政转移支付办法，逐步增加对国家和自治区重点生态功能区、生态多样性优先保护区、自然保护区的转移支付力度。在预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。探索建立生态保护补偿基金。完善森林、草原等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法。建立矿山环境治理恢复基金。继续加大资金投入，开展无责任主体矿山地质环境治理工作。加快建立基于区域能源开发和生态破坏的生态补偿机制，制定针对能源输出地区的生态补偿办法和财税政策，启动外送电生态补偿试点。（由财政局、地税局、林业局、农牧局、水利局、国土局、环保局、发展改革委负责）

（3）健全配套制度体系。

加强生态保护补偿效益评估，完善生态环境质量监测与评估指标体系，积极培育生态服务价值评估机构，组织开展生态环境质量监测与评估。建立生态文明综合评价指标体系和绿色发展统计指标体系，完善检查评估指标体系。深化生态保护补偿理论和生态服务价值等课题研究。（统计局、环保厅、发展改革委负责）

（4）加快推进法制建设。

推动各盟市加强生态保护补偿机制的立法工作和制度建设，加快推进《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区义务植树条例》和《内蒙古自治区水土保持补偿费征收使用实施办法》等贯彻落实工作。推动出台《内蒙古自治区饮用水水源保护条例》等地方性法规。实施《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》。

（5）强化组织领导。

建立生态保护补偿部门协调机制，组织开展政策实施效果评估，研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题，开展对各类资源生态价值的合理评估，制定科学合理的考核评价体系，加强对各项任务的统筹推进和落实。各地区要把健全生态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，切实抓好落实。各有关部门要各司其职、密切配合、通力合作，研究细化具体政策措施，做好有关工作。积极向对口部门沟通汇报，争取项目、资金和政策支持。

（6）加强舆论宣传。

加强生态保护补偿政策解读，及时回应社会关切。充分发挥新闻媒体作用，依托现代信息技术，通过典型示范、展览展示、经验交流等形式，引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识，自觉抵制破坏生态行为，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。

8.1.3健全党政领导干部责任追究制度

根据内蒙古自治区人民政府办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》的通知，全旗环保机构执行生态环境损害责任追究制度，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理。受到责任追究的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务。同时受到党纪政纪处分和组织处理的，按照影响期长的规定执行。

结合额济纳旗实际，具体情况如下：

当党委、政府主要领导成员贯彻落实中央和自治区关于生态文明建设的决策部署不力，导致本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的，例如水环境监测数据显示地表水质量降级，重点监测河流水质明显变差；大气环境监测数据显示年、日均值超标严重，且环境空气质量明显下降；森林面积、林木蓄积量、森林覆盖率、湿地面积、自然保护区面积减少，生物多样性丧失速度加快等应当追究责任。

当党委、政府主要领导成员不顾资源环境承载能力，作出违反主体功能区定位、突破资源环境生态保护红线和城镇开发边界的决策，造成突破资源环境生态保护红线、基本农田保护任务未达到国家下达指标要求、生态严重破坏等后果时，应当追究责任。

当党委、政府主要领导成员作出严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的决策，擅自变更已批准实施的生态环境保护规划、违反草原保护法律法规以及草原保护建设规划、擅自变更林地规划时，应当追究责任。

当党委、政府主要领导成员不担当、不作为，致使地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，导致大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治和突出环境问题综合整治治理目标任务未完成，在森林草原火灾的预防、扑救、保障等生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，致使年受害森林面积超过辖区林地面积3‰以上、受害草原面积超过辖区草原面积5‰以上，造成严重后果时，应当追究责任。

当党委、政府有关领导成员未正确履行职责，导致应当依法由政府责令停业、关闭的严重污染环境的企业事业单位或者其他生产经营者未停业、关闭的，对自然保护区核心区、缓冲区内的非法开发建设项目或者污染环境、破坏资源的开发建设项目应当作出责令停业、关闭等处理决定而未作出的，应当追究责任。

8.1.4健全规划环境影响评价体系

按照《规划环境影响评价条例》，结合《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》、《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》和《专项规划环境影响报告书审查办法》以及《内蒙古自治区工业园区规划环评审查要点》的相关要求，开展规划环境影响评价工作。以规划环评优化产业布局，推动环评制度改革。围绕环境质量、生态安全两大核心任务，强化规划环评和区域限批联动机制，全面开展产业规划环评工作，发挥规划环评在空间管控方面的重要作用。

加快推进重点流域、行业规划的环境影响评价工作。盟级、旗县级政府及相关部门对其组织编制的《额济纳旗空间规划》、《额济纳旗国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》 以及土地利用、 工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，依法开展环境影响评价工作。

8.1.5健全生态环境信息公开体系

按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》要求开展生态环境信息公开，要坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民、客观的原则，积极推进生态环境决策、执行、管理、服务、结果信息公开，逐步增加信息公开的广度和深度。要按照“谁公开、谁负责”的原则，严格落实政府信息公开的审查程序和责任，依法依规推进政府信息公开工作。要跟踪评估实施办法执行中存在的问题，及时完善有关规定，加大监督检查力度，切实把政府信息公开各项要求落到实处。

环保部门严格依法行政，保证环境信息公开真正落到实处。使除环保部门外，公众参与到环境保护工作。环保部门公开的环境信息必须依法予以公开，各项办事程序、各项环境管理制度也必须公开、透明。推动更为详细的公开细则的制定，明确公开的事项、公开的方式、公开的内容以及不公开应承担的责任。

8.1.6健全生态文明建设工作党政实绩考核体系

根据自治区制定出台的《生态文明建设目标评价考核办法》、《生态文明建设目标考核体系》、《绿色发展指标体系》，细化考核办法，提高生态系统保护、环境污染防治、生态基础设施建设、绿色经济发展、生态文化宣传和生态制度体系建设的指标在政府各部门、各苏木镇政府年度目标绩效考核体系及党政领导干部政绩考核指标体系的比例。并制定差异化的考核体系，在限制开发区域和禁止开发区域主要考核生态环保指标。

8.2 健全生态文明社会体系

建设绿色发展体系，是社会主义生态文明和现代化经济体系建设的必然要求。党的十九大报告指出，“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系” 。1月30日，习近平同志在主持中共中央政治局第三次集体学习时强调：“要建设资源节约、环境友好的绿色发展体系，实现绿色循环低碳发展、人与自然和谐共生，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局” 。我们应该充分认识绿色发展体系在建设现代化经济体系中的重要地位和作用，增强贯彻党的十九大精神，建设美丽中国的自觉性和坚定性。建设绿色发展体系，必须加快生态文明体制改革，破除阻碍绿色发展的体制弊端，形成社会主义生态文明发展的长效机制。

8.2.1构建高效绿色执政体系

额济纳旗建章立制，制定出台《额济纳旗人民政府重大行政决策规定》、《额济纳旗重大行政决策过错责任追究规定》、《额济纳旗人民政府重大行政决策听证制度》、《额济纳旗人民政府推进政府决策落实规定》等一批规章制度，建成政务服务中心和公共资源交易管理中心，进驻窗口单位26个。依法执行人大及其常委会各项决议，主动接受政协民主监督和社会舆论监督，强化行政监察和审计监督，依法行政能力稳步提高。

在规划期间，应进一步加快转变政府职能，推行各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善政府决策制度，探索建立政府重大决策广泛听取社会意见的制度。深化行政审批制度改革，大幅度精简投资项目前置审批条件，取消没有法律法规依据的后置办证事项。减少生产经营活动的资质认定和许可审批。继续推进额济纳旗扩权强县试点改革。加快公共资源交易平台建设，完善矿业权招标、拍卖、挂牌出让制度，建立能源资源项目开发权市场化运作机制。建立城乡统一的建设用地市场，改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地居民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。环保投资占 GDP 比重、防治水土污染面积、单位 GDP 资源节约率、辖区内企业绿色生产达标率、居民环保知识普及率、居民对周围环境的满意度等社会生态类指标作为衡量地方绿色政府绩效的主要标准，并随着经济社会的发展加大这些指标的权数。制定并在政府采购活动中强制推行绿色采购制度。对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布进行明确规定。将环境诚信企业产品列入政府绿色采购目录，在同等条件下优先采购；企业环境违法，下游企业不采购其产品。另外，构建反映绿色发展要求的评价体系，把经济发展带来的生态效应纳入到社会发展的总体评价中。其中，要特别关注并完善政绩考核体系，确保绿色发展的正确方向。在领导干部政绩考核体系中加大绿色发展相关系数的权重，逐渐建立绿色GDP考评体系，将领导干部任期内的经济增长、社会进步、精神文明发展、生态环境等作为综合评价体系的内容，作为领导干部奖惩与升降的重要指标。同时，要从不同功能区的主体定位出发，具体情况具体分析，有针对性地出台科学合理的考核办法，不对考核一刀切。要不断完善领导干部任期内与任期外的持续问责、甚至终身问责制度，以规范领导干部任期内的理性经济行为，确保绿色发展的持续性。

8.2.2建设协调有序企业制度

政府进一步落实放宽非公有制经济市场准入，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，探索建立市场监管综合执法机制，建立具有普遍约束力和激励作用的监管规则和方法。鼓励金融创新，健全多层次资本市场体系,建立鼓励金融机构支持中小微企业发展的激励机制。完善由市场决定价格的机制，推进供水、供热、电力、交通等领域价格改革。根据环境容量和产业定位合理配置水资源和节能减排指标，严格监管所有污染物排放，落实企事业单位污染物排放总量控制制度。将矿产资源开发利用效率作为勘查开发的重要准入条件，严格管理。积极落实国家关于资源综合利用减免所得税、部分产品减免增值税、资源补偿费征收与回采率挂钩等政策法规。健全举报制度，对水土资源、环境容量超载区域和超总量排放企业实行惩罚性措施。

同时企业应明确其生产及其产品对生态环境所承担的责任，即打破传统价值观只强调人类对自然的权利而没有重视对自然的义务的缺陷，自觉地保护自然环境，变向自然索取和掠夺为对自然的补偿和保护；要以绿色市场为导向，生产绿色产品，严格遵守环保措施和制度，提供满足市场需要的健康产品，走高效能，低污染，低能耗的产品生产之路；要注意生态资源的共享性、环境利益的均等性、生态后果的公担性。培育企业生态责任情感，养成主动承担生态责任的优良企业文化，将生态责任意识渗透企业的各个流程中，包括企业主动承担生态责任，自觉地采取绿色产品设计、制定绿色战略、开发绿色技术、推行绿色生产、实行绿色营销、进行绿色包装、建设绿色运输渠道、开展绿色促销活动、擅用绿色公关、提倡绿色消费、开设绿色服务、鼓励回收再利用全过程防污控制的绿色流程。

8.2.3培养公众生态文明意识

为培养全旗公众生态文明意识，建立健全的公众参与机制，政府部门要做好生态环境知识的普及宣传工作，增强市民对生态城市规划建设的认识与了解，促使他们从“被动邀请”走向“主动参与”。政府及企业环保信息公开公告制度。对市政府的相关环保决策、环保行动、环保规划及企业的环保信息对公众公开。环保决策、会议的听证会制度。政府审议环保决策、企业环保措施审议等过程中的听证会。专家协助公众参与制度。加强专家对普通公众的帮助，引导和协助公众行使他们的参与权利。各级政府及有关职能部门要按照“积极引导、大力扶持、加强管理、健康发展”的方针，改革和完善现行民间组织登记注册和管理制度。研究制定有利于环保民间组织发展的公众参与、公益捐助等规定；深入调查，分类指导，为环保民间组织的健康发展提供有利的政策措施。加强指导和培训，提高环保 NGO 从业人员的素质和专业能力。环保部门应适时组织相应的培训，让公众进一步知晓参与决策、执法监督等方面的权利，了解城市环境资源的真实情况等，从而逐步提高环保 NGO 从业人员和志愿者的自身素质和专业能力，真正促进环保事业蓬勃发展。另外在规划期间，在政府、公民、企业和非政府组织之间建立有效的伙伴合作关系，扩大民众参与，并建立使非政府组织作用得到充分发挥的机制，包括健全法律体系和加强政策鼓励，为非政府组织创造足够的发展空间。通过发挥资金支持方面的作用，直接扶持和培育非政府组织等。一些重大的环境政策在决策前广泛征求意见，对那些密切关系公众环境权益的项目举行听证会，广泛了解公众的意见，集中民智。

9 重点建设工程与效益分析

围绕额济纳旗生态文明建设示范市创建目标，规划相应的建设项目，突出重点领域和主要任务，协调社会经济发展和资源、环境的关系，谋求可持续发展。有序扎实推进各项生态文明建设项目，发挥重点项目的支撑作用，促成生态文明建设各项工作的落实。

    根据额济纳旗生态文明建设示范县创建规划要求以及上述原则，针对额济纳旗创建生态文明建设的优势与不足之处，额济纳旗生态文明建设重点工程按照“生态制度、生态环境、生态空间、生态经济、生态生活、生态文化”六大体系进行归类。项目合计32项，总投资74.54亿元，其中国家或自治区投资23.19亿元，企业自筹50.65亿元。

表9-1 额济纳旗生态文明规划重点工程情况表

9.1生态制度体系建设工程

生态制度体系建设工程共1个，总投资为0.02亿元。为生态文明建设考核项目。具体见表10-2生态制度体系建设工程表。

9.2生态环境保障工程

维护现有的生态环境和保护生物资源也是额济纳旗今后生态文件建设的重点工作。生态环境保障工程共5个，总投资为1.48亿元。其中，水污染治理工程项目1个，投资0.26亿元；固体垃圾处理工程项目2个，投资0.59亿元；生态保护工程2个，投资0.63亿元。具体见表10-3生态环境保障工程表。

9.3生态空间体系建设工程

要完善已有生态空间体系的建设。生态空间体系建设工程共3个，总投资为0.44亿元。分别是额济纳旗各地区的生态空间保护工程。具体见表10-4生态空间体系建设工程表。

9.4生态经济体系建设工程

在生态文明示范县评价指标的生态经济评价项目中，有1项未达标，单位地区生产总值能耗。因此，统计并降低单位地区生产总值能耗，以及进一步发展额济纳旗经济是今后的工作重点。

生态经济体系建设工程共19个，总投资为53.6亿元。其中，种植养殖重点工程4个，投资0.95亿元；绿色食品加工业工程2个，投资3.2亿元；生态旅游业工程8个，投资26.15亿元；现代服务业工程2个，投资2.8亿元；新能源行业工程3个，投资20.5亿元；。具体见表10-5 生态经济体系建设工程表。

9.5生态生活体系建设工程

在生态文明建设评价指标中生态生活部分，有1项未达标，就是村镇饮用水卫生合格率。今后的工作重点是建立统计机制并逐步实施相关项目，最终使得指标达标。生态生活体系建设工程共3个，总投资为18.3亿元。其中，生态基础建设项目2个，投资13.5亿元；生态生活基础建设项目1个，投资4.8亿元。具体见表10-6 生态生活体系建设工程表。

9.6生态文化体系建设工程

生态文化体系建设工程共1个，总投资为0.7亿元。具体见表10-7 生态文化体系建设工程表。

表9-2 生态制度体系建设工程表

表9-3 生态环境保障工程表

表9-4 生态空间体系建设工程表

表9-5 生态经济体系建设工程表

表9-6 生态生活体系建设工程表

表9-7 生态文化体系建设工程表